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禁食野味再成焦点 监管执法仍存空白短板

2020-02-24 12:09:05 来源.:中国食品报网
【新冠肺炎疫情暴发以来,野生动物交易与滥食对公共卫生安全构成的重大隐患,引发了全社会的高度关注。】

  新冠肺炎疫情暴发以来,野生动物交易与滥食对公共卫生安全构成的重大隐患,引发了全社会的高度关注。

  是否有必要全面叫停野生动物交易、监管存在哪些漏洞、相关法律法规暴露出的短板和弱项如何填补?随着各方声音的发出,事件的复杂性得以显现。

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  疫情当下,有关野生动物的讨论如火如荼。即将召开的十三届全国人大常委会第十六次会议将审议关于禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定草案。

  那么,我国现行法律中对野生动物保护作了哪些具体规定?如何加大对野生动物的司法保护力度?执法司法实践中还存在哪些短板?

禁止滥食野生动物成共识

  2月15日,科技部社会发展科技司司长吴远彬在国务院联防联控机制新闻发布会上介绍,通过新冠病毒溯源和传播路径研究,相关数据提示此次疫情可能与野生动物交易有关,而蝙蝠最有可能是新冠病毒的天然宿主。

  北京大学保护生物学教授吕植介绍,这些病毒本来存在于自然界,野生动物宿主并不一定致病致死,但由于人类食用野生动物或侵蚀野生动物栖息地,使得这些病毒与人类的接触面大幅增加,为病毒从野生动物向人类传播创造了条件,从而危及公共卫生安全。

  据了解,在现行法律体系中,直接涉及野生动物的法律主要包括野生动物保护法、渔业法、动物防疫法和进出境动植物检疫法等,其中最主要的是野生动物保护法。有专家认为,尽管现行野生动物保护法对野生动物及其制品制作的食品有相关禁止性规定,但禁止范围相对较窄,建议系统建构禁止食用野生动物管理制度。

  “目前相关法律法规对野生动物食用和交易开的口子还比较大,难以控制公共卫生风险。”吕植表示,如今,食用野生动物已非维持生存的必需,反而成了奢侈消费,“改变应该先从禁止食用野生动物做起,这应当成为法律的规定。”

  不过,虽然禁食“野味”已形成社会共识,但对法律中应该禁止到何种程度,仍存在一定争议。有观点认为,应当彻底禁止野生动物的食用和交易。但也有观点认为,法律应妥善处理好滥食野生动物与合法食用,以及环境保护、食品安全与经济发展等的关系。

  “野生动物保护问题地方之间差异很大,法律实施的难度也不尽相同。建议地方立法可以先于国家立法进行,也可以制定严于国家立法的地方标准和方法。”中国人民大学法学院教授周珂说。

  最高人民检察院第一检察厅厅长苗生明表示,尽管法律已经规定为了食用而收购珍贵、濒危野生动物及其制品的行为构成犯罪,但对于单纯的食用行为并没有法律方面的规制,“建议对于明知是珍贵、濒危野生动物及其制品而作为食材单纯食用的,也要从立法层面将其纳入规制范围,对行为人予以行政处罚。”

部分食用野生动物存在监管“空白”

  “立法中应确立野生动物普遍保护的理念,同时也要引入公共卫生和健康的视角。”日前,中国法学会行政法学研究会提出,我国野生动物保护法所保护的野生动物主要限于珍贵、濒危动物和“三有”(有重要生态、科学、社会价值)动物,在实践中主要依赖于国家主管部门发布的重点保护野生动物名录,“这一管理方式存在保护范围过于狭窄,视角单一等问题。”

  依照现行野生动物保护法的规定,该法所保护的野生动物范围为“珍贵、濒危和有益的、有价值的”野生动物,而蝙蝠、旱獭等具有潜在公共健康风险的物种,反而作为一般动物被排除在该法调整范围之外。

  “这样的分类缺乏对动物多样性的关照。”南开大学法学院副院长、教授宋华琳建议,应拓展法律所保护的范围,依据野生动物生态功能与种群现状等实行分级分类管理和保护。对珍贵、濒危野生动物以及有重要生态、科学、社会价值的野生动物予以重点保护,设置相对更为严格的法律责任制度;同时也要对其他普通野生动物设定必要的保护。

  不过,部分地区民间有食用野生动物的习惯,历史上也围绕野生动物的繁殖驯养、开发利用形成了规模不小的产业。一旦修改相关法律,是否会对产业产生严重的影响?

  “野生动物保护与环境健康、公共卫生和生物安全的关系在科学上还存在一定的不确定性,反映在立法上自然会出现争议。”周珂说,特别是在禁止食用野生动物、限制野生动物产业发展等涉及经济利益的问题上,分歧与争论也比较激烈。

  对此,吕植建议,眼下对一些繁育技术成熟、健康风险可控、拥有可持续繁育种群且无须从野外捕获野生个体的动物,可以通过建立“白名单”的做法,允许繁育子二代以上的动物商业利用。

  “野生动物保护属于环境资源法的调整范围,应当适用该领域法的理念和原则。”周珂建议,我国立法应当与《生物多样性公约》中的风险预防原则相衔接,有针对性地制定相应规范,“同时,根据现行环保法规定的保护优先原则,当经济利益与环境利益发生冲突时,要将环境保护特别是涉及环境健康公共安全的利益放在首位。”

相关法律衔接工作尚待完善

  疫情发生以来,各地各部门迅速行动,查办了一批野生动物违规交易案件。1月26日,国家市场监管总局、农业农村部、国家林草局发布《关于禁止野生动物交易的公告》,决定自公告发布之日起至全国疫情解除期间,禁止野生动物交易活动。2月6日,国家市场监管总局、公安部等五部门发出《关于联合开展打击野生动物违规交易专项执法行动的通知》,坚决取缔和严厉打击疫情期间野生动物违规交易行为。

  长期以来,涉野生动物违法犯罪活动屡禁不绝,宋华琳分析认为,现行野生动物保护法所设定的法律责任相对较轻,而从事野生动物非法交易活动利润相对较高,违法者违法机会成本相对较低,因此违法者会铤而走险,导致违法行为屡禁不绝。

  法律衔接也是影响执法效果的一个因素。“比如野生动物保护领域的‘两法衔接’工作还不完善。”苗生明指出,目前,各地野生动物保护的行政主管机关移送刑事案件数量少,检察机关监督移送的案件也少,这在一定程度上是因为尚没有在野生动物保护领域建立完备的行政执法与刑事司法工作机制。

  宋华琳表示,在未来野生动物保护相关法律修改同时,还要关注野生动物保护法和动物防疫法、传染病防治法、食品安全法等相关法律的衔接,对相关法律中关于野生动物保护及相应动物防疫、食品安全规定,需适时加以健全和完善。 (张璁)

  声音

●重新界定“野生动物”法律边界是必要前提

  在多数人眼中,吃野味、残害野生动物本就是陋习,更何况还有人类致病风险。但“野生动物”的法律边界少有人知。

  事实上,我国法律所指野生动物远远超出普通人眼中“野味”的范畴。当前,在我国,野生动物保护、繁育、养殖、经营等事业,统归国家林业和草原局(原国家林业局)系统管理。2003年8月,原国家林业局发布了第一份也是至今唯一一份《商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的陆生野生动物名单》。其中,既包括早已成为日常肉用动物的养殖甲鱼、火鸡、洋鸭,也包括养殖繁育早已成熟,近年来在各地推广的竹鼠等特种经济动物,还包括早已成为成熟宠物的虎皮鹦鹉、仓鼠、龙猫等。这份名单反映出的是,我国动物管理领域的一个重大问题:“野生动物”的概念重未被理清,它与人们热切希望保护的自然野生动物,希望禁食的“野味”,存在概念分歧。

  要支持严控甚至禁止真正的野生动物贸易。然而,当不准确的“野生动物”定义贯穿整个司法与行政领域时,贸然禁绝“野生动物”的食用、贸易,将给相关产业的合法从业者、广大农村养殖户带来巨大风险。

  全面重新界定“野生动物”的法律边界,是推动任何野生动物保护工作的必要前提。

  ●厘清部门职责完善管理体制才是重点

  在扶助三农的方针下,林业部门长期持开放态度,在取得《野生动物驯养繁殖许可证》和《野生动物经营利用许可证》的情况下,只要缴纳野生动物资源管理费,即可开展经营和利用活动。但值得警惕的是,由于管理的粗疏和制度的缺失,在具体执行中,许可证的审批和发放工作混乱,很容易让非法捕猎的野生动物变身为合法商品。

  我国的野生动物保护、繁育、养殖、经营等事业,统归国家林业和草原局系统管理。且在过去的数十年间,所有与之相关的执法工作,都是由隶属于林业系统、独立于公安部的森林公安负责,而森林公安在2019年12月底才刚刚转入公安部系统。

  在地方政府中,林业部门管辖的执法部门———森林公安主要工作包括森林防火、林业资源保护等,野生动物相关执法只是其中一小部分。而野生动物管理工作需要一定的专业性,部分地区的林业部门队伍难免存在专业知识不足等短板。

  不同主管部门的行政管理衔接问题也不容忽视。虽然野生动物相关工作归属林业部门,但相关检疫工作仍由农业农村部负责。

  很多养殖户因拿不到检验检疫证明,无法直接参与上市售卖,因为地方动物卫生监督所不给开具相关证明。目前农业农村部只颁布了生猪、家禽、反刍动物、马属动物、犬、猫、兔、蜜蜂等10种动物的产地检疫规程。也就是说,对竹鼠、豪猪等合法人工饲养的动物,农业部门没有出台相应的检疫规程,地方上也就无从办理检疫。

  此外,动物检验检疫的标准本身也“令人头疼”。专家表示,一方面,人类对野生动物所携带的病毒及其传播方式了解十分有限,无法制定相关依据;另一方面,从公共卫生安全角度来看,相当一部分动物不应进行经营利用,更不能为其制定检疫标准。

  检疫制度的缺失,让合法饲养的特种养殖动物的上市销售难以监管,同时也为野生动物疫病入侵提供了土壤。

  将禁止宣传食用野生动物入法

  我国现行的野生动物保护法主要是保护珍贵、濒危野生动物,而对于包括蝙蝠、鸦类、野虫类等可能传播疫病的高风险物种的管理并没有明确规定,导致这些野生动物作为“补品”走上餐桌。九三学社南京秦淮区基层委员会主任孙丽、社员吕万勇建议将禁止宣传食用野生动物纳入野生动物保护法:禁止网络媒体(包括自媒体)宣传含有野生动物食物的介绍;禁止养生视听节目、出版物介绍野生动物可以制作菜肴和滋补的功效;禁止餐饮、食品企业和相关组织宣传含有野生动物的食物。

 (吴余  高泓娟)



 

编辑:思楠
 
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